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　　提起未成年人保护工作人们的脑海中常常会跳出这样一组画面，一个破乱的家庭，父母重疾或服刑，儿童失落茫然的眼神，然而未成年人保护工作不仅仅是困境儿童保护，托底只是基础性工作，随着江苏经济社会的发展，一些新型未成年人保护问题已经出现，有些通过媒体报道后造成一些负面影响，如浦口虐童案等，针对一件事情解决一个点相对比较容易，而针对一件事，将其发生的前因和可能带来的后果综合考虑进行解决，则是工作难点。

　　经济社会发展到不同阶段所产生的社会问题、矛盾也不同，如何去合理解决疏导考验着执政者的水平和能力，针对未成年人保护领域，在江苏全省，特别是南京和苏南地区基本解决了困境托底保障的同时，我们需要提前思考并实践如何进一步保护儿童发展，如何将问题的前因后果综合考虑解决新型社会矛盾，这是群众的期待，也是儿童成长规律的需求。

　　未成年人的成长离不开两个环境，一个是学校，一个是家庭，缺失统计数字不利于实行未成年人精准帮扶，不以利于有的放矢解决未成年人成长中遇到的新型社会问题，虽然未成年人个体成长过程中客观存在着差异，如父母重疾、情感交流障碍等，不同家庭中的孩子智力、情商等也存在差异，但是他们应该有共性的成长规律，有共性的社会、家庭影响因素，如何抓住规律，解决共性社会影响问题，然后针对个案进行补充解决，这需要研究、实践并举，同时更要注重看不见的儿童保护伤害，特别是隐蔽性极强的性侵害，冷暴力、情绪情感障碍等，为儿童多考虑一些，就是为国家多考虑一些，因为他们是“祖国的未来”。

　　今年5月1日是《南京市未成年人保护条例》正式实施一周年，这一年来百余名困境儿童领到生活补贴，感受到社会的温暖，这一年来各级地方政府也通过多种措施关爱困境儿童，统计显示，南京有3000多名困境儿童，根据规定，符合条件的困境儿童由本人或其监护人，向户籍所在地的街道办事处或镇人民政府提出申请，审核后按照不同标准补贴，南京市民政局也通过完善未成年人保护网络，构建了运行载体，把碎片化的困境未成年人保护工作整合为自上而下系统化的“五个一”体系。

　　最近几年，社会爱心力量积极参与未成年人保护工作，目前在南京注册的未成年人保护机构有50多家，可是只有一半开展具体服务存在活力，缺乏社会力量参与仅仅依靠民政部门，有些工作难以完成，也无法深入基层及时了解情况，激活未保社会力量需要各级未成年人保护办公室，积极有所为并能有调动抓手。

　　根据该条例，未成年人保护工作是一个多部门联动的机制，现在业务牵头单位是民政局，但是如果责任都加给民政，民政也很吃力。以携带未成年人流浪乞讨这件事为例，今年7月初，南京一家公益组织志愿者曾上街主动发现干预儿童乞讨行为，然而拨打报警电话后，有时警方出警很快，有时出现推托，表示“监护人不同意我们也没有办法”，而报告民政部门，民政也没有强制手段，“大人能等，孩子能等吗?”一位基层社工曾发牢骚说。

　　我们认为，未成年人保护工作与救助不应该画上等号，未成年人保护工作牵头职能在民政，但是工作思路和眼界却不能仅仅局限于民政部门，未成年人保护工作应该是一个系统化的工作，需要有跨部门思维，需要一定政府有支持、鼓励措施，需要把儿童成长规律作为一切工作的出发点和落脚点。

　　当前，未成年人保护工作主要存在以下困难：

　　一是未成年人保护工作队伍亟待加强。根据《南京市未成年人保护条例》的规定，区级未保委员会办公室要制定完善政策，提出意见建议，协调未保单位开展工作等六个职责，然而各区级未保办公室都没有独立编制，仍隶属于社会事务科或其他相关科室，主要工作人员级别也大多只是副科级，因为没有政府编制，因此也没有更多的工作人员配比，往往一个人就是一个未保办公室，一人负责一个区的未保工作，这种“光杆司令”现状造成的结果是，所谓“六个”职责落实不下去形同虚设，如果某区发生未成年人保护事件，一个“副科”能否调动区内各部门进行联动，需要画一个大大的问号，而一个人的未保办公室对未成年人救助保护工作都忙得顾此失彼，就更谈不上为辖区更多儿童进行深入系统的保护，为辖区需要帮助的家长提供协助指导。

　　二是未成年人保护工作资金较为紧张。在基层调研中我们发现，不同区对未成年人保护财政投入力度不同，有的区采取只计算困境儿童每年需要投入的资金，有的区则是按照托底生活的方式进行财政拨付，财政资金配比量与区内其他项目比少的“可怜”，而各区未保办公室也只能在有限的资金中，做有限的事情。然而儿童成长需要一些“远见”性的资金投入，美国曾在上个世纪就提出一个理论“投入1美元可以节省4.75美元社会救助资金”。

　　三是未成年人保护工作缺乏联动机制。目前未成年人保护工作牵头单位在民政，但是未保还涉及共青团、妇联、关工委，每个单位都负责一个方面，彼此之间缺乏工作沟通，也少有数据之间的链接，然而未保工作没有调查研究，或者调研只局限于困境儿童方面就容易造成工作局限。“让已经在困境中的儿童早日走出困境，让困境边缘儿童不走进困境，让所有儿童远离困境。”这是应该未保工作的最终目标，这就需要有“跨界”意识和工作方法。

　　四是公益创投发展相对滞后。公益创投兴起于上世纪末，当时，欧美一群年轻的亿万富翁不满足于签支票式的传统慈善，因而借用商业投资的方式，将资金投资于公益领域，公益创投的出现改变了传统的捐赠方式，通过投资可以借社会组织之力，解决社会发展之困，最终服务于地方发展。与国内深圳、广州等地区创投给钱，给人脉，带来社会投资资本不同，南京的公益慈善创投整体上还只局限于给钱这一点，部分未保公益创投项目存在着“萝卜”创投之嫌，这就造成部分未保社会公益组织缺乏“造血”意识和功能，缺乏创新意识，未保公益服务领域还没有高增长，创新能力很强的公益项目。政府公益创投不仅要解决社会问题，更要鼓励社会组织能将这些问题综合考虑，制定长远解决方案。

　　为此，我们提出以下建议：

　　1、落实未保办公室编制并赋予职权，切实落实南京《未保条例》赋予的六个职能。建议将未成年人保护办公室在政府编制序列中单列，改为区政府直接派出部门挂靠在区民政部门，办公室级别应该与民政局其他科室平行为正科级，在编制中拿出三个名额给工作人员，让他们工作踏实有信心，在未保工作领域能够看得见未来晋升发展的希望，这样他们才能更好地发挥工作主观能动性，努力为未成年人保护工作尽责。也许拿出编制会增加政府工作成本开支，但是孩子们能因此受益得到更多保护，政府与群众的心贴得更近，这也适度纾解新型社会矛盾，可谓是一举多得。

　　2、适度加大财政投入力度，将未成年人预防保护工作支出纳入各区未保办公室财政预算中。对于困境儿童的救助资金财政要充分考虑儿童成长规律需要，“让度”一部分空间以便让孩子们的成长无忧，基层未保办公室有资金去解决困境儿童就医、教育等开销。同时财政部门要出台政策允许各区未保办公室列支“预防性”保护资金和宣教支出，这一形式也可以通过政府购买社会服务的方式体现。救苦救穷，更要避免受苦受穷，注重减轻社会负担。

　　3、建立未成年人保护数据资料库，进行科学分析，自下而上制定有针对应对措施。在成立未保办公室的基础上，由市级层面协调将各部门数据进行共享链接，对于现阶段缺失的调查，在分解任务后由各区未保办牵头开展某一项或几项调查，同时借助南京高校科研力量进行研究分析，借助南京社会组织力量从基层收集经验做法，用科学的数据为支撑，分析已经实施的可行做法，去掉自上而下的理想化举措，这样未保工作才能更有针对性，也让基层好学习，好操作，也有利于未保工作的开展。

　　4、对公益机构适度降低公益慈善创投门槛，通过各种激励措施让新兴社会力量参与未成年人公益保护。将参加公益慈善创投门槛从一年降为半年，以此鼓励新兴社会组织发展，新兴组织也许没有工作经验，但他们有公益激情，有创新头脑，创投中可以将小额或较为容易实施的短期项目向他们倾斜，通过枢纽型公益机构进行带动，而不是采取放任发展的态度，这些举措也有利于公益组织规范发展。对于现有已经注册的未保组织，要通过组织公益创新大赛等形式，用政府力量带动社会投资的资本进入，用社会资本眼光衡量政府公益创投走向，同时将两笔资金结合起来，鼓励两至三年期执行项目，这一方面可以让政府决策在一个阶段内具有实施稳定性，另一方面也让社会组织无太多资金之忧，可以专心对某个未保领域的社会问题深入思考、探索、采取执行解决方案，并能将成果反馈给未保办公室等相关部门，对政府决策带来帮助。