秦淮区深化旅游管理体制改革

建设旅游强区的对策建议

区政协智囊团第一组

秦淮区作为南京旅游资源的主要聚集地，既是南京这座千年古城历史文化人文的荟萃之地，也是自然景观和民俗风情的集中汇集之处，尤其是原秦淮区与白下区合并后，旅游资源的优势得到进一步凸显。目前，秦淮区有5A级景区1家，4A级景区1家，对外开放景点9处，特色街区6处；星级饭店23家，其中五星级3家，四星级2家，三星级15家，二星级3家。2013年实现旅游总收入320.2亿元，较上一年增长15%，占据南京市的比例为22%，排名全市第一。夫子庙-秦淮风光带年接待游客量达到300万人次以上。然而,我们在看到成绩的同时，还应看到秦淮旅游在旅游产业中的影响力相比过去有所减弱，在秦淮区财政收入中比重也有所衰减，旅游业态单一、资源配置效率低、运作模式保守等因素都限制了秦淮旅游的发展。有鉴于此，政协智囊团在对全区旅游资源全面深入调查研究的基础上，结合对成都等主要历史文化名城的实地考察，经过全组专家的反复多次讨论并征询省内主要旅游专家的意见，形成本调研报告，希望能为政府决策和企业参与旅游强区建设借鉴。

一、秦淮区建设旅游强区当前存在的主要问题

作为南京市厚重的历史文化的重要承载地，秦淮区有着得天独厚的旅游禀赋，在长期的发展中取得了长足的进步。但在旅游业发展十分迅速、竞争极为激烈的今天，秦淮区在建设旅游强区方面尚存在多方面的问题和困难，必须对此加以全面的分析和系统的研究。

1、管理体制多头，资源未能得到有效整合

秦淮区的旅游资源十分丰富，但全区旅游资源分布较为分散,夫子庙、白鹭洲、甘熙宅第、老门东、朝天宫等众多景区景点，重金打造，各有特色，这些“点”式景点，均因循秦淮河这条纽带而发生联系，可谓“一条锦带一串珍珠”。然而，秦淮旅游资源仍处于行政分割状态，由于存在省属、市属、区属等多个级别，各级行政机构各自为政，有时甚至是多部门共同管理一个区域，各级部门相互制约，形成了较为突出的“条块分割”现象，使得各方利益很难协调，直接导致旅游改革出现体制机制性障碍。如夫子庙-秦淮风光带就是条块分割、多头管理的一个典型，此区域内，大成殿隶属文旅集团、江南贡院隶属区旅游局、中华门城堡隶属市名城墙管理处，瞻园隶属市文广新局，由于“婆婆”众多，城南各景点“一票通”至今未能有效推进，巨大的人流量集中在夫子庙核心景区，没有惠及其他景点，未能形成旅游市场的合力。条块分割的另一弊端，是对各自区域的规划和管理各自为战，导致秦淮旅游资源在土地利用、产业发展、商业布局、交通组织、景观设施、服务水准等方面，缺乏统筹规划和一体化的打造。

2、秦淮深厚的历史文化底蕴未能得到有效开发

无文化，非旅游。文化是旅游的内核，尤其是对秦淮这样历史文化底蕴十分丰厚的旅游目的地而言，文化更是旅游的“魂”。没有文化谈旅游，既是一种短视行为，也会使旅游发展失去应有的方向。秦淮的历史文化资源可谓天赐瑰宝，但资源毕竟只是资源，不可能直接转化成旅游生产力，要形成独特的旅游品牌，就应该对秦淮的文化历史资源进行深度挖掘，用文化的独特魅力吸引游客。秦淮风光带建筑景观、文化细节的营造是近年来夫子庙的巨大进步，但是夫子庙作为南京城南地区的主要商业商贸区，同时承载了大量的城市商业功能，在这里经营的商家，以服装、箱包、玩具、小商品为主，这些商业业态与旅游产业关联度较低，与历史文化旅游区的风格格格不入。对文化资源的挖掘水平较低、对旅游资源的创新严重不足，使得“秦淮旅游”的品牌形象大打折扣，旅游服务的经济效益和社会效益也大幅缩水。

3、旅游服务国际化程度低，旅游服务水准亟待提高

南京市作为一个国际知名的旅游城市，是国际游客重要的入境游目的地。特别是在举办青奥会以后，南京在国际上的知名度和美誉度进一步提升，来南京旅游的国际游客也与日俱增。作为南京的城市名片，夫子庙是入境游客到南京旅游的首选地之一，然而，国际化服务不达标的情况在秦淮旅游景点普遍存在。具体体现在：一是语言环境未能国际化，如指示牌没有双语言制或翻译错误，没有外语导游手册，景区缺乏双语导游服务，商场、餐馆等工作人员不会说外语等。二是景区的卫生配套设施不足，旅游公厕布点少，没有直饮水等。三是服务水平差，存在销售假货、消费宰客等现象。四是信息化发展水平低下，缺乏对信息技术的前瞻性规划和运用，秦淮旅游要在全市旅游业发展上发挥领军作用，大力推进旅游信息化和智慧旅游的建设已成为一项迫切的任务。

4、旅游交通配套滞后已成为阻碍旅游发展的重大障碍

外地游客来南京旅游主要有三种交通方式：一是旅行社组织的大巴；二是自行驾车；三是乘坐火车、飞机等公共交通工具。从目前情况来看，前两种交通方式占的比例正逐步提高，但由于秦淮区旅游交通配套较为落后，无论是旅游大巴还是自驾车辆，最为突出的问题是停车困难、行车不畅。从对夫子庙、甘熙故居、南京博物馆等景点的实地调查得知，各景点最大的困难都集中在“停车难”上，由于受停车的约束，不少游客“望景点兴叹”、“过景点而不入”，特别是在南京实施停车新政后，停车费大大提升，违停的处罚频度也明显提高，外地游客到南京后往往感到很不适应。因此，不解决旅游交通的配套保障问题，秦淮旅游业发展不可能取得应有的突破。

5、营销和推广已不适合新形势下旅游发展的需要

秦淮区作为南京市旅游资源的主要聚集地，在旅游资源开发利用和旅游产业发展方面还存在着较大的差距，其中在营销和推广方面存在的问题较为明显：一是秦淮旅游没有形成一个统一、完整的形象，很大程度上还处在较为散乱的状态；二是全区各旅游景点没有形成统一的营销策略，处于各自为战的局面；三是旅游电子商务、智慧营销等应用还处于较为初级的水平，与秦淮大旅游大发展的迫切需求不相吻合；四是旅游目的地推广等方面缺乏必要的资金投入，成效还不够显著。

二、秦淮区建设旅游强区的对策建议

从秦淮经济社会发展的现实需求以及未来发展需要来看，大力推进“旅游强区”建设是一项具有重大战略意义的决策，应尽快形成共识。智囊团一组经过多次讨论并征询相关意见后提出以下对策建议：

1、强化“五个坚持”的指导思想，着力推进管理体制机制的“三项改革”

从秦淮旅游的现实发展需要来看，首先必须确立“五个坚持”为核心的指导思想：一是坚持历史文化保护与商业开发相结合；二是坚持政府统筹和市场运作相结合；三是坚持整体形象塑造与个性化开发相结合；四是坚持专业管理与行业自律相结合；五是坚持多种文化商业资源聚合与政府公共服务相结合。

理顺管理体制是秦淮区建设旅游强区的当务之急，重点要着眼理顺政府与市场关系，统筹实施管理体制机制的改革，重点围绕以下三方面展开：

一是深入推进全区旅游行政管理体制改革。针对秦淮旅游资源条块分割、权力分散、运转低效的情况，各部门应从推进秦淮旅游发展大局出发，共同商议所有权、管理权、经营权分离的方式，探索改革路径，使市场在资源配置中起到决定作用。建议组建“秦淮旅游管理委员会”，调整机构设置、隶属关系和职能划分，实现领导权、管辖权和管理权三个集中，全面解决条块分割、块块分割的体制弊端，进一步增强行政管理的统一性和权威性，为其他各项体制改革创新奠定基础。

二是统筹实施经济体制改革。按照现代企业制度要求，探索多种合作模式，通过经营权转让、收入分成、租赁、股份合资等多种方式，整合不同所属单位的旅游资源，产生聚合效应。建议组建“秦淮旅游发展股份公司”和国有独资的“秦淮旅游集团”，由集团控股旅游发展股份公司，实现所有权、管理权和经营权“三权分离”，建立起“国家所有、政府监管、企业经营”的管理经营体制，实现国有资源与企业资本的优化组合，促进资源的优化配置和有效利用。

三是积极推进旅游监督管理体制的改革。秦淮区目前在旅游行业管理上还缺少执法主体资格，对于旅游市场的监督管理师出无名，无法及时有效查处违规违法行为，当务之急是要落实区级执法主体，成立综合执法大队，厘清监管真空地带，不要让违法行为钻了空子，真正改善游客对秦淮旅游的体验，进一步提高知名度、认可度、美誉度。

2、加强科学统筹，坚持规划先行，做好顶层设计

秦淮旅游要顺应旅游业发展大趋势，通过科学规划，因地制宜、循序渐进地开发建设一批新景点和游客服务设施，实现资源保护与开发利用的有机统一。要坚持“在保护中开发、在开发中保护”的基本理念，坚决摒弃以牺牲环境、破坏资源为代价的低层次开发，统筹制定资源保护与开发利用具体措施，确保各项开发建设与资源禀赋相协调，与环境承载力相适应，实现资源永续利用和可持续发展。

秦淮旅游规划有其先天的不足，以核心景区夫子庙-秦淮风光带为例，景区、街区、社区混杂，给旅游功能的规划实施带来极大的难度。这方面成都宽窄巷子的经验非常值得借鉴。宽窄巷子改造前是年久失修、环境脏乱差的大杂院，改造工程启动后，整个项目采取公司化运作的方式，对项目区域进行统一保护、规划、设计、建设、整治和经营。改造后在保护老建筑的基础上，形成街面民俗生活体验、高档餐饮、宅院酒店、娱乐休闲、特色策展、情景再现等多种业态。秦淮旅游强区的建设，必须把秦淮区目前分散的旅游资源整合起来，并需要搭建一个高水平的策划团队，对涉及秦淮旅游的各种专项规划，如产业布局、商业开发、交通组织、景观环境等等，进行通盘考虑，一体化打造。

3、强化资源整合，切实发挥市场主导作用

秦淮旅游的发展既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要充分发挥政府的作用，不断解放思想，推进改革创新，使各类创业要素的活力竞相迸发、创造财富的源泉充分涌流、创新发展的成果更多更公平地惠及当地群众和四海游客。要坚持“市场化、精细化、智慧化、人性化、品牌化、国际化”发展路径，统筹推进保护、开发、管理、科技、文化、资本运作，努力把“秦淮旅游”牌子打出去，走出一条促进做大做强秦淮旅游业、进而全面推进秦淮经济发展转型和社会繁荣进步的道路。

我区要学习成都文旅集团的做法，强化平台整合能力，创建特色鲜明、理念先进、核心竞争力强的文化旅游产业龙头企业、打造重大文化旅游项目融资平台，为做大做强秦淮旅游业提供强有力的支撑。

4、塑造“五个秦淮”的旅游形象，打造独特旅游品牌

着力打造“秦淮旅游”品牌，把提高游客满意度作为核心目标，不断提高旅游目的地的美誉度、知名度、影响力和游客的忠诚度。从秦淮旅游自身的发展条件出发，全力塑造以“五个秦淮”为内涵的“秦淮旅游，具体参见下图所示。

“五个秦淮”内涵图

 “五个秦淮”主要包括以下五个方面内涵：

l      古秦淮——历史人文：展现秦淮两千多年的历史文化人文风貌，全面展示古秦淮庄重、迷人的风采；

l      老秦淮——风土人情：以老城南和门东为载体，充分展示秦淮明清时代的风土人情；

l      大秦淮——融合和谐：既展现原秦淮区与白下区合并而形成的大秦淮的风貌，又反映秦淮人包容、大气、融合、和谐的精神气质；

l      新秦淮——现代生态：以建设“科技、生态、智慧、宜居”新秦淮为目标，展示新秦淮的独特魅力；

l      梦秦淮——梦幻未来：以“泼墨秦淮梦的未来画卷”为主题，向秦淮市民尤其是青少年以及国内外游客展现秦淮未来的梦想和希望。

“五个秦淮”既相互独立又融为一体，不仅可以给秦淮旅游注入鲜活的内容，而且可以为秦淮旅游更好更快的发展指明前进的方向。

5、大力挖掘秦淮旅游资源，促进秦淮旅游创新和融合

秦淮有着丰富的文化旅游资源，尤其是老城南地区，这里既是南京建城史上的发源地，也是南京历史积淀最深厚、文化内涵最丰富、历史遗存最密集的地区，其中省级以上文保单位占全市28.4%，非物质文化遗产数量占全市32.6%。秦淮旅游要将文化与旅游结合，充分发掘传统文化的吸引力。

    一是要根据民俗文化、儒学文化、才子文化、科举文化、佛教文化五条脉络梳理旅游线路，引导文化旅游。“十里秦淮”集自然风光、古代建筑、庙宇学堂、名人轶事、民俗人情为一体，孕育了金陵古老的文化。然而秦淮文化在历史上有过很多误读，为了迎合大众的口味，吸引眼球，烟花文化、青楼文化曾经广为传播，成为人们心目中对秦淮文化的第一印象。要改变这种印象，就要大力弘扬秦淮历史上传承千年的五大文化特色。要找准切入点，策划不同主题的文化旅游线路，让游客走进文化，参与文化，消费文化，感受文化，充分体会文化的魅力。

二是要加强非物质文化遗产的发掘和利用。要将民俗文化、市井文化等融入到景区旅游文化展示中，丰富旅游活动内容，提高民俗文化品味，突显“人文秦淮”的魅力。要将秦淮的历史、城市的街巷肌理、居民生活方式的要素与旅游发展统筹考虑，生活环境情景化、旅游环境生活化，居民和游客互为背景、互为风景，实现和谐共享的全区域旅游生态体系。

三是要借助社会力量，开发有创意的文化旅游项目。通过专业团队的梳理发掘，以秦淮深厚悠久的历史文化为原点，开发有创意的文化旅游项目。在项目运作上，充分发动社会力量，引进社会资本共同参与。

四是要着重发掘白下文化元素，促进融合。白下旅游资源丰富，太平南路—长白街民国建筑众多，可以规划串联各个民国建筑形成建筑游览线路，挖掘金陵刻经处佛教文化。将白下秦淮旅游元素提炼为“江南文化”，打造一批旅游文化休闲街区，在国内外游客心中树立“下江南到秦淮、体验江南文化到秦淮、寻找江南文化到秦淮”的印象，引导旅游消费方式由观光向休闲转变。

6、围绕旅游六大要素，全方位提高游客旅游体验

紧紧围绕旅游发展所涉及到的“吃、住、行、游、购、娱”六大要素，全方位提升游客旅游体验，努力让让游客“高兴来、放心吃、安心住、便利行、开心玩、舒心购、尽心娱、满意归”。具体对策如下：

吃：统一质量标准，打造秦淮小吃强势品牌。“秦淮八绝”是最富代表性的产品，应在传承的基础上，把握好新原料、新调味、新技术、新配制、新款式五个要素加以创新，要统一质量标准，并且在此基础上统一规范经营，使秦淮小吃向标准化、精品化方向发展。在做精秦淮小吃的同时，还应兼顾餐饮企业的错位经营，引入不同国家地域的特色饭店，丰富秦淮美食内涵。

住：要在高水平策划的基础上，引入国际国内知名酒店品牌，挖掘地域文化元素，着力发展小型精品酒店、民俗特色客栈、文化主题酒店等等，统一定价，统一运营，网络预定，丰富游客的住宿选择，让游客能够停下来，深度体验。

行：要把加强交通等基础设施和旅游服务设施建设放在优先地位，着力提高全区旅游的交通通达性和便利度，重点解决城南地区出行难、中转难、停车难等突出问题。借鉴成都市各景点开行区间交通的做法，尽快解决秦淮区内景区交通的瓶颈。在外围建设四点一中心集散体系，内部完善景区直通车、电瓶车、公共自行车慢行系统、水上交通等多种交通方式，通过“交通一卡通”与景区联票的整合，实现无缝自由换乘，有效连接各景点。这样既可抢占南京旅游交通的服务市场，又可全面破解旅游交通的重大难题。

游：除了按照文化脉络规划旅游线路，还要通过秦淮河水景游，夫子庙、朝天宫等陆路游，明城墙空中游等，构建“水陆空”立体游览线路。为进一步丰富秦淮旅游的内容，逐步开发大型的实景演出节目，可以用“秦淮烟云”或者“梦幻秦淮”等命名，打造高端、大气、上档次的旅游文化节目，并能实现可持续发展。

购：以市场为导向，开发旅游纪念品。对于经典的地方特色手工艺品应采取“前店后厂”的经营模式，不仅卖工艺品，同时展示手工艺术。夫子庙的工艺品可挖掘的很多，花灯、绒花、剪纸窗花、雨花茶等等，以精品文化展厅的形式，既做展示，又行销售。

娱：结合民俗文化、夜间旅游线路等，举办丰富多彩的娱乐活动，培养一批民间艺人，穿插游客中间，近景表演，全力打造“夜泊秦淮”实景演出成为秦淮旅游的品牌节目。

7、坚持多元化发展，着力实施“三大推进”

坚持跳出秦淮、跳出旅游、跳出固定模式抓发展，坚持丰富旅游业态与延伸旅游产业链并重，持续推进秦淮旅游转型升级和提质增效。

一是推进产品多元化。大力发展古迹游、文化游、生态游、休闲游、文化游、科考游、修学游等旅游新业态。实现旅游产品从单一观光型向观光、休闲、度假等复合型转变。

二是推进业态多元化。在做好旅游六要素文章的基础上，企业经营业态逐步拓展至电子商务、旅游商品、秦淮小吃、文化产业等多个板块。按照“买得起、送得出、带得走、有特色”的原则，采取委托加工或招商合作等方式，开发一批秦淮旅游特色纪念品。

三是推进经营多元化。投资建设雨花石基地、秦淮小吃基地以及旅游交通设施，不断夯实秦淮旅游发展基础，实现经营收从单一旅游收入向多元产业收入转变，增强秦淮旅游的可持续发展能力。

8、坚持信息化先行，着力推进智慧旅游建设

顺应智慧旅游发展趋势，抢抓智慧旅游发展的政策机遇，不断提升旅游发展的竞争力和制高点。

一是着力提升智慧管理水平。要投入资金建设“一个中心（秦淮旅游管理指挥调度中心）、三大平台（信息网络、数据库、空间信息技术）以及旅游服务、经营管理、安全防范等业务系统，不断提高接待管理、容量调控、资源保护、安全应急管理的智能化水平。要统筹全区各旅游景点门票的管理，尽快推行“秦淮旅游联票”，统一各景点开放时间，协调好各景点之间的管理，为游客带来更多便利。

二是提升智慧营销水平。启动建设“智慧秦淮营销系统”，业务功能涵盖旅游经营、管理、服务和展示等四大功能和“吃住行游购娱”等各个方面，提供24小时在线服务和网上预定。与此同时，还要借助外部的力量，要通过多种合作方式，与国际国内主要的旅游服务机构，包括一些新兴网络旅游服务提供商如途牛网、驴妈妈等进行合作，吸引越来越多的自由行游客，适应目前旅游市场的新变化。

三是提升智慧服务水平。搭建微博、微信、新兴媒体公共服务平台，全天候为广大游客提供导报（各类资讯信息）、导航、导游、导览和导购等各类服务，全面提升旅游公共服务功能和效率；深入推进吃、住、行、游、购、娱等各类要素的软硬件与国际标准和惯例全面接轨，接待、管理、服务等各个环节都要建立一套具体的规范和细化、量化、可比较的服务评价系统，促进秦淮旅游的服务能力和水平得到全面提升；坚持把以人为本，提高游客满意度作为秦淮旅游发展的核心目标。建立健全游客服务保障机制和旅游惠民机制，既要为游客提供安全、有序、便利、舒适的旅游环境，也要让本区居民从旅游业发展中得到实实在在的利益。

9、加强产业融合，引领秦淮经济转型升级

坚持旅游、文化、生态“三位一体”，充分发挥作为秦淮的独特优势，积极推进旅游与文化的融合，开发建设一批特色鲜明、附加值高的旅游项目，进一步增强秦淮旅游对游客的吸引力，不断提升秦淮旅游的新优势。要坚持依托资源和创意创新相结合，科学开发旅游资源，深度谋划旅游项目，大力促进历史文化旅游资源与现代科技、动漫创意相结合，提升旅游产品的文化表现力和吸引力。

10、积极探索，大力推进秦淮旅游国际化步伐

旅游业国际化程度低、入境游客数量减少以及、旅游创汇水平下降，是我国各地旅游业发展所普遍面临的问题，南京也不例外，最近几年，境外游客的到访量和旅游消费均有一定程度回落。究其原因，最根本的还是国内旅游服务的水准已无法满足日益提升的境外游客的需求。因此可从以下五个方面出发大力推进秦淮旅游国际化的步伐：一是充分利用PC互联网和移动互联网等多种渠道设立面向不同国家的多语言服务平台，向国际游客提供及时、权威和可靠的信息指导，前期可以重点推出英语、日语、韩语等旅游服务信息，在取得成效的基础上，再逐步向更多语种发展；二是引进和培养一批专业的涉外旅游服务人员，包括导游以及经营管理人员等；三是全面完善服务境外游客的各项基本设施，包括包含多个语种的各类指示牌、景点或景区的外文资料介绍等；四是与境外旅游服务商合作，共同开展秦淮旅游资源的推介以及境外游客的组团等业务；五是为境外游客定制有针对性的旅游行程和专门服务，满足境外游客独特的需要。