关于建设餐饮示范街

污染控制工作的思考与建议

区政协人口资源环境委员会

环境保护是我国的一项基本国策，体现了人民群众创建美好家园的根本愿望。秦淮区作为南京最繁华的中心商业商务区之一，服务业发展势头良好，但同时一系列的环境问题也随之产生。特别是大多数商铺和住宅区毗邻而居，噪音、油烟污染扰民情况时有发生，给辖区内各商业街的持续健康发展造成较大影响，欣欣向荣的背后所带来的城市环保污染问题已不容忽视。为强化餐饮业的污染控制，提升居民群众对区域环境质量的满意度，区政协人口资源环境委员会会同区环保局就“建设餐饮示范街污染控制问题”进行专题调研，提出如下思考与建议：

一、我区建设餐饮污染控制示范街的基本情况

2003年以来，按照南京市建设餐饮业污染控制示范街的工作要求，我区把“建设餐饮污染控制示范街”作为城区污染防治工作的重要内容。该项工作的开展，一方面完善与规范了所建设街区餐饮企业的环保设施，提升了全区的空气质量，提高了周边居民的满意度；另一方面具有较好的辐射及示范作用，有力地提升了全区餐饮业主的环保意识。秦淮区地处南京市老城东南角，自古以来，餐饮业繁荣。目前，我区共有餐饮业2506家。其中，规模以上的餐饮业54家，100－1000平方米的557家，100平方米以下的1894家。主要分布在夫子庙景区、1865产业区、白鹭洲水街，新街口商圈、科巷片区、罗廊巷、堂子街、水晶广场、新乐园、南捕厅、新世纪广场和东八区产业园等9个重点片区和27条主支干道街巷路边。具有数量众多、规模不大、分布较广、商居混杂等特点。这些餐饮店是城市社区生活的重要配套部分，在方便居民群众饮食生活的同时，也因其突出的环境污染而与周边的居民产生了许多矛盾纠纷。

建设餐饮污染控制示范街，是为民办实事的具体举措。秦淮区在市环保局的技术指导下，对照一条街的建设标准，认真组织实施，已顺利完成了洪武路等28条街（区）的建设任务，大光路街道东八区创意产业园片区，正在建设之中。通过创建，全区规范整治餐饮企业约500家，投入建设资金2000余万元（其中环保补助资金500多万元），对28条街（片区）700多个环保污染项目实施了治理。同时，自2010年以来，又完成了区域内规模以上及大型餐饮业单位78家136台（终端）的油烟在线监控装置的安装任务，充分发挥了“千里眼”平台的作用，既减轻了我们对大型餐饮业单位环保监管的问题，又解决了一大批油烟、噪声、污水扰民问题，餐饮油烟投诉率下降了约10%，使60个小区，7500多户居民群众直接受益。

二、餐饮污染控制示范街建设中存在的难点问题

自2003年建设餐饮污染示范街（片区）以来，我区主要是依据上级的建设标准，有选择性地建设的。但在建设餐饮示范街（片区）的过程中，也发现了小餐饮企业污染问题较为突出：

1、小餐饮企业较集中的小街巷整治难度大。从全区餐饮业的现状来看，我区小餐饮服务业环境管理的难点主要是未改造的城中老社区、商住集中区和安置房小区等。如瑞阳街东侧临街门面，共计八家小饭店，有六家小饭店因后场位置均处于居民楼正下方，不具备高排条件，油烟管道从后场延伸至门头排出是唯一走向，周边居民多年来反复投诉。这种油烟扰民问题是环保难以解决的，这种街巷也达不到建设餐饮示范街的标准。

2、小餐饮企业经营点离最近居民居住点直线距离太近。在老旧小区内的小餐馆比比皆是，“上为住宅、下为店面”的企业，是多数房地产开发商的套用模式，在给人们生活带来很大方便的同时，因未考虑餐饮与居民区隔离的问题，也没有给店面预留专用餐饮排烟管道，店主后期改造时为节约成本，忽视油烟排放的问题使得油烟随意排放，给居民健康和生活带来了负面甚至是恶劣的影响。以近期走访的我区张公桥小区为例，沿小区住宅一楼约200米长，路面宽5米的狭窄街巷内，经营的餐饮多达近20家，油烟净化装置安装标准不一，先天条件并不具备开设餐饮的基本条件。

3、无证照经营的小餐馆是整治的难点。从建设餐饮污染控制示范街过程中发现的问题来看，有的小餐馆根本没有后场，有的是违章的小建筑，每年都有1-2家因不具备整改条件而只好劝说小餐馆单位改行的。有的小餐饮业主只考虑经济效益，不考虑社会效益和环境效益，致使小餐饮企业的油烟、废水没有得到有效防治。如有的小餐饮企业，为节约成本，即使装了油烟净化等环保设施，或时常不开，或长期不清理，达不到净化油烟、隔油隔渣的效果。尤其是小餐饮较集中小街小巷（片区），整治难度非常大。相关类似问题引起居民群众不少反复的投诉。

三、建设餐饮示范街污染控制的原因分析

针对建设示范街区中存在的问题，经过分析及实地调查了解，污染控制难的主要原因有以下四个方面：

1、规划选址不当。由于城市规划先天不足，导致餐饮店在道路两侧多为“上居下铺”式的建筑，许多老旧小区街巷的小餐馆都是“破门开店”的，由于这些门面房又靠近居民，方便消费，有一定的市场，但这些经营场所往往在开发建设时并没有预先考虑餐饮功能，没有设置专用排烟通道，与居民住宅区紧邻，又不具备国家规定餐饮业开设的基本条件，后场太小，有不少是违章建筑，无法安装环保设施设备，即使整改，其污染防治也是治标不治本，这些先天不足的各种因素，加上居民群众对环境质量要求的不断提高和维权意识的不断增强，成为重复信访投诉的重点区域。

2、缺乏环保前置审批。依照《建设项目环境保护管理条例》的规定，经营餐饮业必须在办理工商营业执照之前到环保部门办理环保审批手续，并安装油烟净化装置、隔音设备等，在其污染物达标排放后方可办理工商营业执照。2008年初，江苏省工商局出台了《关于贯彻落实科学发展观支持企业又好又快发展的意见》，明确要求，环评审批不作为工商注册登记的前置条件。因此，工商部门在对新建餐饮业核发营业执照时，不再征求环保审批意见，许多餐饮业主拿到工商营业执照，在没有安装相关环保治理设施条件下即开张营业，以致在扰民并经群众投诉后环保部门才介入；另有一些个体小餐饮业主认为既然能拿到工商营业执照，就是政府认可的合法经营，无需配置油烟等污染防治设施。

3、联合执法管理机制不健全。对餐饮行业违法违章行为的处理，工商、环保、食药监、城管等相关部门还没有形成更加有效的联合执法机制，相互间缺乏信息沟通。同时，又未真正落实“谁审批、谁负责”和“谁许可、谁监管”的责任，有环境污染扰民后，群众往往只向环保部门投诉。而环保部门没有行政强制执行权，缺乏查封、扣押、取缔等强制性措施。有的经营单位是无证无照无审批手续的“三无”对象，对其处罚无法律主体；有的经营单位不服从监管处理，不主动接受行政处罚，申请法院强制执行又周期过长，往往以不了了之而告终；有的经营单位“捉迷藏”、“开关”店，根本无从执法。环保执法人员在处理时主要是督促业主进行整改，并通过调解来解决环境纠纷，环境管理效率低下；甚至有的环境违法行为得不到及时制止，客观上放纵了环境违法行为。

4、餐饮业主环保意识淡薄。许多餐饮业主开办餐饮企业的时候，他们会意识到要去工商局办理营业执照，也会去食药监局办理餐饮企业卫生服务许可证，但是常常不知道要去环保办理相关环保手续以及安装环保污染治理设施设备。有的小餐饮企业根本没有设置环保污染防治设施、油烟未经处理直接排放；废水未经隔油、隔渣处理直接排入下水道，有少数的甚至直接排放人行道上；有的小餐饮企业虽然设置了相应的污染防治设施，但缺乏对设施的管理维护、保养意识等，导致污染物无法得到有效处理，且影响了周围居民的生活环境。

四、推进小餐饮企业污染控制的对策建议

餐饮业环境事关民生，事关城市文明形象。只有很好地规划与监管，加以政策宏观引导，才能有效地整治餐饮业的环境污染，改善人居环境。

1、强化源头控制，科学规划布局。建议规划部门和发改部门做好我区的餐饮业发展规划，将相关区域划分为：不宜建设区域、慎重建设区域、规划发展区域几类。规划部门在新小区建设之前要明确餐饮娱乐业的设置规划，将居民小区配套服务统一划出经营场所，远离居民点，从源头上避免与居民住宅混杂；发改部门在项目引进立项时，要充分考察项目落点的规划要求，避免后期环境投诉；环保部门在项目环评时严格政策把关，强化源头控制，切实做好环境监管工作。

2、理顺管理机制，严格环保审批。环评审批前置制度作为一项严格的环境行政管理制度，有利于对餐饮企业污染源头控制，应该给予保留，并且得到切实的贯彻。工商、食药监和环保等部门要建立联合会审制度，在办理餐饮服务业项目时，进行共同会审，工商、食药监等部门要加强餐饮企业环保前置审批的工作，禁止在居民住宅楼、未设立专用烟道的商住楼、与居住楼相邻的楼层等地方经营污染严重的餐饮项目，对已有的餐饮项目，应逐步进行业态调整。同时，环保、工商、食药监等部门要加强共同协作，从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，使修订的部门法规能统一协调，相互对应，消除政策实施中的冲突点和盲点。　

3、部门联动执法，形成监管合力。一要建立部门协作机制。餐饮企业的监管涉及环保、工商、卫生、城管、街道等部门，要加强部门间的协调合作，形成合力，定期组织联合执法行动，发现问题，及时处理。严肃查处无证照违法经营户。对不具备整改条件的小餐饮业单位，要劝说企业加快业态转型。二要进一步加强对餐饮业的日常管理。将其纳入长效机制，深入研究中小型餐饮业污染防治技术，在治理过程中强制餐饮业店与相关治理厂家签定售后合同，对油烟净化设备每年至少清理2-3次，区环境监测站定期上门监测；对治理设施尤其是对油烟净化设施的把关尽可能做到：花钱少、效果好、管长效、安装巧、不扰民。

4、加大宣传力度，减少污染纠纷。一是大力宣传有关环境保护的法律、法规和制度，尤其是近期出台或即将出台的省市《大气污染防治条例》，突出宣传餐饮服务行业污染防治的意义和责任要求，营造全社会参与防治的氛围。二是对餐饮污染治理措施做的好的餐饮企业，予以一定范围内的宣传和表彰，对问题突出且长期不治理或治理不达标的进行公开曝光，直至停业或责令关闭。三是做好餐饮业审批信息公开。各审批部门可以事先将法律、法规、规章及相关技术规范中规定的环境污染防治条件、标准、要求以及餐饮项目经营者的责任和义务等内容，编印成《餐饮业环境管理服务指南》，以书面形式告知申请人，让群众知道在什么地方，符合什么条件可以兴办餐饮业。四是利用12369环保投诉平台，广泛发动群众踊跃参与，树立全民环保意识，形成餐饮企业配合、社会舆论监督、群众积极参与的良好局面。