关于我区律师服务业发展现状的思考与对策

区政协社会法制委员会

中国律师业自1979年恢复以来发展迅速，律师在改革开放和经济建设中发挥着重要作用。秦淮区律师服务业从2003年起，经历了十年的快速发展，但与先进发达地区相比，仍然存在诸多的不足与差距，为更好地促进我区律师服务业的发展，同时，发挥律师在法治现代化建设中的作用，进一步提高政府机关依法行政的效率和水平、打造法治型政府，现结合本区律师服务业的现状，就促进律师服务业发展提出建议及对策。

一、秦淮区律师服务业的基本情况

截止2013年底全区注册律师事务所61家，执业律师636名，业务收入过亿元，创税超过1000余万元，无论从律所数量，还是从律师执业人数来看，我区在副省级城市中位居第一。但即便如此，我区律师服务业仍然存在服务产品低端、服务影响不大、服务市场偏窄、服务收入偏低等现象。

二、秦淮区律师服务业的发展现状分析

（一）律师多但“大”律师少。

衡量律师是否为“大”律师，主要看该律师在业界的知名度、美誉度、代理案件的影响力、在其执业领域的学术能力以及律师是否通过代理案件让既成认识发生改变或生效的法律法规修订等。与北上广深等“一线城市”相比，南京作为“二线城市”在政治、经济资源上的欠缺，导致南京的律师难以接触到社会影响大、类型新颖的案件。另外由于本区律所的创办律师大多属于南京律师中的“第二代”或“第三代”，而南京市场上的绝大部分优质资源仍然被其他区“第一代”律师控制着，因此，秦淮律师短期内难以取代这些“第一代”律师，成为南京律师业的排头兵。

（二）律所多但缺少强所。

衡量一家律所是否为强所，主要从律所的社会知名度、影响力、创收能力、“大”律师的数量等方面进行考量。从律所知名度与影响力上来说，由于本区绝大多数律所创立于2003年以后，普遍成立时间短，缺少积淀，社会知名度不高。有10年以上历史的律所寥寥无几，比南京其他律所晚了15年，如致邦、法德永衡律所等。从创收能力上来说，2013年本区律所年创收中2000万元已是最高值，但在南京其他律所中，已有一个律师的年业务收入就有近1000万元的先例。因此，无论从知名度、影响力，还是从业务收入等角度而言，本区目前尚缺强所。

（三）律所管理模式陈旧，律师生存压力大。

从律所运营管理体制而言，本区律所大多为合伙或个人所，采用的模式大多为传统提成制。换言之，各律所实际上是个体户的集中，运行管理模式基本上表现为单打独斗和松散管理。律师借用律所之名办理案件，案件收入与律所按照一定比例分配提成，律师的税收、社保等均由律师自行承担。中华律师协会前任会长王宁律师曾用“二八定律”形容中国律师界的案源分配，即20%的律师做80%的案件，还有80%的律师做余下20%的案件。由于本区律师业发展时间较短，大部分律师属于80%的律师，这些律师在没有律所支持，完全靠个人业务收入的情况下，既要自行承担所有办案费用，又要承担相关的税费、保险等。因此，从整体上而言，本区的律师大多数面临着巨大的生存压力。

（四）律师服务层位低，服务市场萎缩，服务产品缺少创新。

由于本区律师的业务以传统诉讼为主，主要提供事后法律服务，法律服务种类单一、陈旧。大多数律师解决的是当事人发生纠纷后的问题，但目前很多企业已成立专门的法务部处理简单法律问题，普通老百姓的法律意识也在不断增强，可自行处理一些简单法律问题，这些原因导致律师传统法律服务市场逐年萎缩，而律师对于新型法律服务产品缺少研究，不能开拓新型法律服务市场、推出新型法律服务产品，进而出现法律服务市场萎缩但律师人数越来越多的局面。

三、对策与建议

（一）搭建平台，实现律企对接。

秦淮区众多的企业有着急切的法律需求，政府要主动搭建律企对接平台，为企业与律所互动提供契机。可由商务局、司法局等部门牵头，组织律师进园区，提供园区法律服务；组织律师进写字楼，为写字楼内的企业开展法律讲座、法律咨询等；组织律师进社区，提供社区法律服务，为社区居民解答法律咨询、普及法律知识等。对于区属国有企业，政府应出台政策要求这些企业在同等条件下，优先选择本区的律所提供法律服务。对于营业地在本区、但不属于区属的其他国有企业或民营企业，政府应出台政策对优先选择秦淮区律所提供法律服务的企业给予政策等优惠或者直接给予补贴。

（二）强化行业引导，扶持律所做大做强。

本区律师业发展的道路应从律师、律所“量”的增加转变为律师、律所“质”的提升，着眼于培育“大”律师、“强”律所。一是鼓励律所改进经营管理模式。目前我区律所组织形式均为合伙或者个人开办，大多仍采用律师个人单兵作战、办案分享提成的传统模式，缺乏团队运作、公司制管理的魄力和体制，产品研发与营销等创新能力低下。因此，政府应积极引导律所进行体制创新，鼓励有条件的律所进行公司化改制，政府在资源上对已经进行公司化改制的律所倾斜。二是鼓励律所进行结构优化调整、进行规模化、专业化发展。积极鼓励、引导区内律所实现资源整合，如引导律所之间加强交流沟通，鼓励律所大胆改革现有的管理体制，进行强强联合、兼并重组；针对各律所专业特色、人员结构，鼓励律所选准专业，重点打造以公司破产兼并、证券、金融等为专业的律所，从而实现律所资源优化配置，打造品牌，提升竞争力。

（三）建立健全政府购买法律服务机制，促进秦淮律师业的发展。

从世界各国的经验来看，在市场经济化程度、法治化程度较高的国家和地区，政府购买法律服务已是常态。在我国香港特别行政区，有约450名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门。在美国、英国等发达国家，律师通过法律服务广泛参与政府决策、政府行为，推动了政府依法行政。因此，本区可以充分利用政府平台，建立健全政府购买法律服务机制，促进本区律师业的发展。

1、加强引导，提高政府购买法律服务的自觉意识。

要引导各政府部门重视律师在转变政府职能和建设法治政府中的重要价值和功能定位，确立以法治思维和法治方式解决问题的理念，自觉树立购买律师服务的意识。此外，政府及政府部门应培养在接受律师服务时向律师支付合理报酬的观念。

2、明确政府购买法律服务的基本范围。

现代法治政府的要求和社会服务职能的转换客观上拓宽了政府购买法律服务的领域。政府购买法律服务的范围具体包括但不限于：

（1）参与政策和法律法规规章的调研、起草与评估工作。律师通过咨询会、座谈会、听证会等多种形式广泛深入调研，起草政策和法律法规规章草案，开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作，对规范性文件、法规规章草案进行合法性审查，提出修改意见和建议，保障法律法规规章制定的科学性和可操作性。

（2）办理政府重大投资项目法律事务。律师可以参与政府的重大项目洽谈、谈判、招投标，协助起草、审查、修改重大投资项目法律文书等。

（3）处理政府涉外事务。律师可以参加政府的涉外事务，包括参与贸易争端解决、知识产权保护等方面的国际谈判。

（4）参与突发事件的处理、协调和善后工作。政府可以建立突发事件协调、处理和善后工作律师专家库，聘请律师参与制定改进措施和预防机制，如在南京“7.28”迈皋桥爆炸事件、昆山“8.2”爆炸事件中，律师积极参与事故调解，及时准确解释相关法律规定，规范此类事件处理的法律手续和程序，淡化事故善后安抚处理中的行政色彩，增强民众对政府的信任。

（5）参与涉法信访工作。政府可以聘请律师参与信访接待，在信访接待服务窗口协助信访部门接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。

（6）代理政府涉诉法律事务。代理政府涉诉的民事诉讼和仲裁案件以及涉外法律事务等，就涉及政府的行政诉讼，或政府作出的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见。

3、找准问题，建章立制。

政府购买法律服务作为一种新型的政府提供公共服务方式，是依法行政理念的重大转变，尚无成熟的经验可资借鉴。就本区而言，应充分发挥区政府法制办、区司法局及相关职能部门的作用，在充分调研的前提下，建章立制，将政府购买法律服务流程化、标准化。

（1）认真调研。由区政府法制办、区司法局通过召开座谈会、发放调查问卷等形式对本区政府部门、党群部门法律服务的情况，律师事务所、律师的执业领域与业务能力等情况进行调查摸底，并学习其他地区政府购买法律服务的先进经验，为完善政府购买法律服务制度夯实基础，确保解决目前存在的对律师事务所、律师服务能级、服务水准判断难，费用支付标准把握难，特定领域的专业律师寻找难等问题。

（2）建章立制。由区法制办、司法局牵头，制定相关文件明确购买法律服务的范围、服务方式、费用标准、质量评估体系、聘用办法，建立相对完善的政府购买法律服务制度和体系，全面规范政府购买法律服务工作。

（3）规范操作。一是公开选聘。由区司法局着手进行政府法律顾问团的选聘工作，向全区律师发出公告，根据区政府法律顾问的任职条件对自荐人员进行筛选、初定，将预备人选交评委会审定，最后由评委会通过。根据政府部门的申请和重大项目开展的需求，采取专家咨询的形式确定政府法律顾问或顾问团。二是建立严格的监督管理制度与科学的评估体系。全面公开政府购买法律服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，及时组织对已完成律师服务项目的结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为结算律师服务费与后续政府购买法律服务的重要依据，将律师开展政府法律服务的工作情况纳入律师年度考核内容。

（4）建立政府购买法律服务资金管理制度。区政府应依据南京市人民政府办公厅下发的《关于印发南京市2014年政府集中采购目录及限额标准的通知》中明确的标准及范围，争取将政府购买法律服务所需经费列入政府财政预算，由委托单位直接与作为受托方的律师事务所结算。具体收费方式根据办案情况确定，可参考省司法厅有关律师收费的管理办法和指导价标准，合理确定政府购买法律服务费用的收费标准和收费方式。