区政协人口环境(城市建设)委员会

　　秦淮因水而名，因水而兴，水是秦淮赖以生存和发展的命脉。加快黑臭河道整治是保护更新老城、开发建设新城一项基础性工作，是全面推进城市水环境建设的重要内容，也是回应群众期盼的民心工程。为全面掌握全区黑臭河道整治情况，协调解决在整治过程中存在的突出问题，区政协人口环境(城市建设)委员会会同区城管(水务)局组成联合调研组，通过专题协商、座谈交流、学习考察等方式，对全区黑臭河道整治情况进行分析研究，提出如下思考与建议。

　　一、我区黑臭河道整治工作面临的形势与任务

　　今年是南京全面开展黑臭河道整治的攻坚之年。我区认真贯彻落实国务院《水污染防治行动计划》(“水十条”)文件精神，按照住建部等四部委《城市黑臭水体治理工作指南》和南京市《2016年全市黑臭河道整治工作实施方案的通知》要求，围绕“两年全面消除黑臭、五年全面水清岸绿”目标任务，积极响应，迅速行动，全力打好水环境整治攻坚战。

　　从河道整治数量看，我区是全市任务最重的城区。2016年全市整治黑臭河道43条(47段)，其中玄武区5条(段)，建邺区4条，鼓楼区8条，秦淮区14条(16段)。在南京主城区中，秦淮区占全市整治任务的33%。秦淮区要集中一年的时间，基本消除内秦淮河东、中、南三段，东、西玉带河，明御河，响水河，月牙湖等14条(16段)河道的黑臭水体，面临着国家和省市考核验收的双重压力。

　　从河道水体污染看，我区是黑臭程度最高的城区。秦淮区水系丰富，拥有大小河道44条，总长74公里，且流经人口密集区、商业繁华区，每天有大量的生活污水、日常垃圾、餐饮废水通过暗沟等途径直接排入河道，导致内秦淮河东、中、南三段为轻度黑臭，其余河道重度黑臭，水质为劣五类。从今年3月水质监测数据显示，大多数河道水质溶解氧、氨氮、透明度、氧化还原点位四项指标不同程度超标，其主要原因是水体缺氧以及氨氮、总磷的污染。

　　从河道水系沟通看，我区是需要引流补水最多的城区。秦淮区河道位于外秦淮河—内秦淮河(月牙湖)、外秦淮河—秦淮新河—秦淮东河(南部新城、城东)两大区域。水系沟通主要靠引月牙湖水补充明御河、内秦淮河东段、中段和南段，引外秦淮河水通过象房村闸、武定门闸补充外秦淮河副支流和内秦淮河南段、中段等。多年来，我区一直面临活水断流的困境，十字河、红花河、东风河、永丰河、清水塘、青年河为断头河，改善这些河道的水体质量，每天最少要引补水量为68万立方米。其余河道虽畅通，但处于内秦淮河补水线路末端，补水质量也难以达到水功能区的标准要求。

　　从河道蓝线管控看，我区是拆违清障难度最大的城区。按照河道蓝线规划管控范围，全区16段河道违章建筑总计215处，其中又以内秦淮河居多，东段、中段、南段达100处;明御河、友谊河、月牙湖次之，有近60处;此外，东风河、东西玉带河、红花河、运粮河、十字河、青年河、响水河及清水塘等也有不同程度的侵占物体。这些违章建筑都在河道蓝线规划管控范围，且权属关系复杂，历史遗留问题较多，拆违难度很大。

　　二、当前我区黑臭河道整治存在的主要问题

　　1、治理缺乏流域统筹。根据市、区任务分工，全市47段河道，以区为主，市区联动，区级政府履行整治第一责任，市政府统筹各区方案编制、立项批复、督察考核等工作。由于全市缺乏流域系统治理的统筹规划，导致各区各自为政，治理的整体性、综合性不高。以东、西玉带河为例，两条河皆流经秦淮和玄武，玄武为上游，我区在下游，两条河是我区的整治任务，而玄武不在任务范围内，导致我区清淤截污完成后，受上游水质影响，整治效果不佳。

　　2、截污纳管基础薄弱。多年来，我区污水截流收集的管网建设滞后，特别是污水收集的支管在部分区域严重缺失，导致生活污水直排河道。目前，实现雨污分流的地区仅在30%左右，而已经建成污水收集管网的地区，旱季污水能够进入市政管网，雨季污水溢流则会进入河道，特别是在降雨量达到中雨级别时，沿河雨污泵站为了城市泄洪需要开闸放水，导致大量污水进入城市河道。

　　3、景观打造亮点不多。城区河道在历次整治后，两侧环境有所改善，特别是内秦淮河南段的东五华里，岸线景观大大改变，赢得好评。但除此之外，很难再找到一条景观能拿出手的河道。就目前来看，全区河道基本采取简单的硬化、绿化等工程手段，没有亮化、更没有打造重要的景观节点，即使有一些做了景观，也多为花花草草堆砌，不成体系，甚至部分河道还存在杂草丛生、环境脏乱等问题。

　　4、长效管理有待完善。我区河道定点水质监测设备、高清探头以及后台监测系统尚未建成，当前的监测、巡查主要靠人力进行，效率不高。现有法律对涉水违法的制约程度不高，违法成本也较低，难以有效遏制涉及水环境的违法行为。虽然我区河道养护已经实现全覆盖，但养护现代化程度还不高，主要依靠人工打捞，现代化养护设备配比率仍然较低。同时，养护市场化程度也不高，没有较好的市场竞争机制，也欠缺一定的养护规范和技术要求。

　　5、公众参与意识不强。随着河道运输、灌溉功能的逐渐消退，人们对河道的依赖性有所降低，对河道的保护意识淡化，对涉水违法的严重性认识不够，侵占、侵犯河道的现象时有发生。特别是夫子庙、明故宫等客流量大的旅游景区周边河道，时常发生游客随手扔垃圾入河的行为。另外，政府及各基层单位都参与到了黑臭河道整治之中，但群众的知晓度、参与度不高，多数市民认为该项工作是政府的事情，和老百姓无关。

　　三、杭州、贵阳治理水环境的经验做法及启示

　　今年6月，调研组专程到杭州、贵阳等地学习考察，借鉴他们治理城市水环境做法和经验。杭州市作为浙江省 “五水共治”的典型和标杆，以“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为突破口，吹响了大规模治水行动的号角，打造极具代表性的江南“清水走廊”。贵阳市秉承“政府主导、机制创新、依法治理、全民参与、长治久清”的思路，举全市之力，实施“八大专项行动”， 全面推进南明河整治工程，兑现了用三年时间使南明河“水变清、岸变绿、景变美”的承诺。

　　启示一：全社会共同治水。杭州把水环境治理比喻成五个手指，各有分工、和而不同，捏起来就是一个拳头。2013年，市、区主要领导亲自督战，重拳出击，铁腕治水，短短两年时间，完成垃圾河清理2500公里、黑臭河整治1100多公里，垃圾河、黑臭河变成了景观河、风景河，“昔日臭水塘，今日莲花香”。2011年，贵阳市委市政府果断决策，与南明河沿岸所辖区(县)、街道和工矿企事业单位签订保护工作责任书，对南明河及其支流进行为期三年的大规模整治，整治工程分10大类、39个小项，总投资28亿元。通过整治，南明河处处花红柳绿，景色宜人，滨河频道、沿河景观交相辉映。推进水环境治理，要改变“九龙治水”、各自为政的情况，聚焦各部门和全社会的力量，形成合力，协同治水，重振不信清流换不回的信心和决心。

　　启示二：治河先治污。彻底杜绝污染是治理成败的关键。贵阳南明河实现干支流全河段截污，通过改“沟”为“管”，进行沉沙、拦渣、截污、密封等改造，完善污水收集与截污系统，并将经处理后的高品质再生水直接用于河道生态补水，实现截污与补水双效利用。杭州则通过制定三年行动计划，创新截污纳管“拆、接、治、堵”四种方式，实现辖区内污水零直排。而我区完成雨污水分流的地区，仅30%左右，要彻底改变河道黑臭现象，必须下决心加大投入，根治污染，推进雨污分流全覆盖。

　　启示三：推行分级河长制。杭州根据每一条河的重要程度、径流长度、水量大小等各种因素，将河道分为不同级别，上有省级河道，小到社区级河道，每一条水体都有对应的河长。全面推行分级河长负责制，河道级别不同，河长的任命级别、职责不同，其整治措施和目标要求也不同。最普遍的为区级河道，设有“五长两员”，即区级河长、街道级河长、社区级河长、河道警长、民间河长、河道保洁员以及社会监督员。目前我区河道的河长仅由分管区领导担任，缺少向基层延伸的责任主体，应积极探索河长负责制的有效方式，在每条河道设立公示牌，公布河长的姓名和联系方式，随时接受群众监督，促进河道的长效管理。

　　四、全面推进黑臭河道治理的对策与建议

　　1、科学规划，统筹推进河道水环境整治工作。河道治理是一项综合性、系统性都很强的工程，不能单靠一个部门或一个区来做，应结合跨省、市流域范围来统筹考虑。一是编制专项规划。河道治理不是一朝一夕的事情，要立足整体水系，抓紧编制好全流域水系整体规划和河道整治、排污管网等专项规划，统筹好长计划与短安排、建成区与全流域、治标与治本、建设与管理的关系，发挥规划引领约束作用，确保河道水环境整治工作稳步有序推进。二是流域协同治理。对于跨越两区或多区的河道，建议积极向市里报告，由市里统一出方案，分解任务到各区，充分考虑源头问题、上下游问题、各区各部门配合问题等一系列流域性、综合性治理原则。在具体河道治理上，特别是内秦淮河等重点河道，可参考贵阳市南明河的治理方式，加强河流上下游、河与河之间的协同治理，积极探索不同行政区划之间的联合治水模式。三是改革管养体制。积极探索河道管养市场化，研究养护企业的竞争机制，推行养护作业公开招标，严格制定标准化养护规范和技术要求。同时研究河道养护一体化，将河岸、水面、泵站等养护保洁统筹考虑，形成合理有效的一体化方案，从而避免以往因养护单位不同而造成的推诿扯皮现象。

　　2、控源截污，加快河道沿线污水管网体系建设。河道要治理，截污必先行。没有实现彻底截污的河道，即使完成清淤等工作，也是治标不治本。一是严控污水入河。针对截污纳管环节薄弱的问题，一方面要加快污水管网基础设施建设，加大排水达标区建设力度;另一方面，对初期雨水也要进行下河前预处理，选择合适点位，设置雨水处理装置，对相关污染物进行必要的沉淀、净化，使干净的雨水排入河道。二是优化沿河产业结构。目前，辖区的餐饮业、洗车业、美容美发业等已成为主要排水户。这些企业往往规模不大，设施简陋，排水不达标。建议将产业调整转型升级作为治水的重要方略，建立涉水企业准入机制、退出机制，并纳入企业信用体系，对不达标的、没有社会责任感的企业要责令退出，促进水环境改善。三是加大财政投入。在河道整治、排水达标区建设以及养护方面，必须加大财政投入。排水达标区方面，未来3年我区平均每年至少投入6亿资金，才能确保重点河道沿线排水达标区建设任务顺利实施。养护方面也要进一步提高标准。目前现行经费标准为每年1229万元，但按照工作要求及百姓需求，该养护经费是远远不够的，建议提高养护的标准，按水质达标要求每年至少投入4900万元。

　　3、综合施策，推动城市河道水清岸绿景美。河道治理事关环境保护、民生改善和城市可持续发展。建议对列入年度整治计划的黑臭河道，通过拆违疏浚、引流补水、生态修复、景观提升等一系列工程措施攻坚突破，确保尽快见到成效。一是以更大的力度推进拆违清障。河道岸线的贯通是居民亲水的前提，贵阳市和杭州市几乎所有河道岸线至少有一面贯通，供居民走河游玩。我区要依据河道蓝线规划管控范围，加强与沿河企业、居民的沟通，依法按程序办事，进一步加大拆违、征收的力度，积极争取企业和群众的拥护和支持，确保城市河道两岸至少一边或两边贯通。二是以更优的方法组织清淤疏浚。当前全区河道疏浚往往偏重于清淤工程量，而忽视原有河道断面的生态合理性，使得河道断面出现均一化倾向。要结合每条河道的现实情况，科学制定清淤方案，邀请相关专家、学者，对是否需要清淤、清淤多少、如何清淤等问题进行研究论证，尽早摒弃此前反复使用却达不到效果的河道整治办法，多引进先进的生态修复等现代化技术，来取代传统的清淤方式。三是以更快的速度保障引流补水。加强与市水务部门的协调对接，积极争取引流补水工程尽快立项，统筹内外秦淮河引水调度工作，抓紧启动实施红花河、东风河、响水河、永丰河引水工程，打通断头河与秦淮河的连接通道，让每一条河道的活水能够长期流淌。四是以更新的理念突出生态修复。从各区河道立项上看，市里砍掉了不少生态修复措施，原因是此前采用的一些方式方法没有效果，但是不能因此而将生态修复工作一棍子打死。生态治理就如同我们常说的中药，虽然起效慢，但往往能有奇效。建议结合河道实际，选择效果好、起作用的生态修复方法先行试点，通过岸带修复、植被恢复、水体生态净化等生态修复技术，提高水体自净能力，恢复河道生态功能。五是更厚重的文化打造滨河景观。我区历史文化底蕴浓厚，文人骚客、故事传说、文学经典数不胜数，河道改造不能把历史河道与一般自然河道等同。建议深入挖掘每条河道的文化符号，内秦淮河的几段可以反映六朝文化、科举文化等景观，明皇城范围内的几段可以重点反映明朝的历史变革、人文风情等。同时，结合城区公园绿地、生态廊道、滨水步道的建设，将城市生态、休闲、产业等功能引入其中进行多元化利用，打造亮丽的城市滨水人文景观休闲带。

　　4、全民参与，提升黑臭河道整治监督管理水平。水环境治理是一项涉及面广、与社会各界密切相关的民生工程和系统工程，需要组织动员社会各界力量广泛参与，真正变政府治水为全民治水。一是强化宣传教育。水环境治理问题，特别是河道蓝线退让难，居民意识不到位等问题，光靠政府是完全不够的。要广泛动员老百姓参与，走进小区、商业区、学校等场所，开展形式多样、内容丰富的宣传活动，如知识讲座、有奖问答、文艺晚会等，让全区老百姓知晓河道整治的重大意义、方式方法、违法行为及惩罚措施等。二是强化监测监督。在所有河道关键节点配备高清摄像头和水质检测设备，及时发布水质监测信息，加强河道执法检查，严厉打击各类污染水质、破坏环境的违法行为，依法对违法者实施处罚。建议各街道聘请社会监督员，通过组建“老太太监督团”、“红袖章志愿队”等，让社区群众直接参与河道整治的监督与管理，畅通公众监督举报渠道，认真受理群众诉求，适当向反映重要情况的群众提供“线索费”，调动积极性。三是强化考核问责。杭州市在“五水共治”期间，被问责的干部近50人。建议我区尽快参照杭州市模式完善“河长制”，按照职能不同，构建“多级河长”，明确分工，责任到人，传导压力。按照市委、区委的要求，尽快出台相应的考核细则，将考核结果作为各部门、各街道、各建设单位年终绩效考核的重要依据，对水质污染严重和整治效果较差的河道，采取媒体曝光、通报预警、约谈督办、限期整改等措施，促进河道整治工作强力推进，持续巩固。