秦淮区红花街道被征地老年农民

　　的生活状况与改善对策

　　红花街道政协工委

　　一、基本情况

　　自八十年代末南京绕城公路征收土地动迁开始，秦淮区红花街道辖区征地拆迁工作持续至今。依据南京市相关政策，被征地人员根据征收拆迁时段，分别落实南京市【2004】100号、【2006】274号、【2010】254号文件精神，目前，红花街道辖区共有1014名被征地老人享受相关被征地人员待遇(近三年红花街道被征地老人享受待遇标准见表1、表2、表3)。

　　特别是2004年前被征收人员，由于当时政策不完善，仅享受6000元到8万元的一次性安置补偿，随着物价上涨，导致这部分被征收人员生活困难。为此，南京市2016年对这部分被征地老年农民出台了《南京市被征地农民老年生活困难补助办法》(【2006】274号)文件。尽管如此，从目前被征地老人养老保障现状看，由于大多数被征地老人子女受教育程度偏低，多处于社会中低收入阶层，很少能够在经济上补贴父母，造成经济来源偏低，主要是靠微薄的征地农民老年生活困难补助，加上被征地老年农民医疗保障水平偏低，这些综合因素致使被征地老年农民虽成为城市居民，但生活状况与城市普通退休职工相比存在较大的差距。

　　综上所述，被征地老年农民传统家庭赡养功能已弱化甚至丧失，经济上的客观处境又制约了被征地老年农民晚年生活质量，这一特殊群体陷入一定的养老困境，成为一个突出的社会问题。近年来，被征地老年农民上访不断，各级人大代表建议、政协委员提案也大多涉及这一问题，为此，能否较好地解决这一问题既关系到辛苦一生的被征地老年农民晚年生活质量，也关系到社会的安定和谐。本文结合上海、安徽等地具体实施的成功经验，重点关注红花街道范围内五个社区早期被征地老年农民的生活状况与诉求，并以此为基础逐步提出切实可行的相应解决对策。

　　二、生活现状与问题分析

　　秦淮区红花街道五个相对集中安置被征地农民的社区----风光里、春天家园、汇幸苑、九龙新寓、阳光里，具有一定的典型性与共性，对这五个社区被征地老年农民进行的调查具有较强的代表性与借鉴意义，我们主要通过发放调查问卷和访谈的方式进行资料收集。本次调查共发放问卷125份，最终回收问卷125份，有效问卷124份，有效回收率99.2%，调查结束后，经过认真的编码、录入、清理后，对数据进行了统计分析。

　　(一)生活现状与需求的数据样本

　　本次调查收回的有效样本中，男性老年受访者占总人数的43%，女性老年受访者占总人数的57%，下面用一组表格展示调研数据;

　　1、被征地老年农民生活来源情况

　　表4被征地老年农民生活来源的情况有效百分比

　　2、被征地老年农民医疗保障情况

　　表5受访者对健康医疗状况及其诉求有效百分比

　　3、被征地老年农民养老方式情况

　　表6 受访者的日常生活状况(不按年龄组统计)有效百分比

　　4、被征地老年农民休闲娱乐情况

　　表7 休闲娱乐活动情况有效百分比

　　5、 被征地老年农民对社区社会资本的感受

　　调查发现76.5%的被访老年人表示很少得到邻里的帮助，搬到新社区后与邻居没有什么接触的老年人也占到27.5%，而获得帮助的被访者所占比例并不高，约占23.5%，这说明被征地老年农民的社区社会资本并不丰富。

　　(二)调查结论与问题分析

　　第一，困难生活补助标准普遍较低。调查发现，被征地老年农民养老金普遍较低，主要在300多元至1000元左右，而且绝大多数家庭子女由于人力资本低，多数从事于低收入服务业、保安、出租等行业，无经济能力补贴父母。

　　第二，医疗报销比例偏低。这部分老年人群仅享受居民医保待遇，虽然该保费由政府统一支付，但是居民医保待遇仅在住院时才能享受一定比例的报销，而报销比例偏低，且不享受门慢业务，因此，医疗得不到充分保障,有病看不起。

　　第三，购买不起居家养老服务也住不起养老院。调查中发现绝大多数被征地老人表示微薄的生活补助根本住不起养老院，大多数被征地老年农民年轻时响应计划生育只有一个子女，而且子女经济条件普遍较差，对于以后年迈生活无法自理该怎么办，他们很茫然与无助。毫无疑问，这些独生子女家庭被征地老人的养老困境，随着社区老龄化程度加深日益突出。

　　第四，休闲娱乐方面的需求明显偏低。由于经济拮据生活困难，这些困境老人仍处于马斯洛需求层次理论①的基本层级，基本生活需求的匮乏与未来生存依靠安全感的缺乏让这些老人对精神层次需求关注较低，对社区休闲娱乐方面没有过多的诉求，调查中发现绝大多数被征地老人认为偶尔外出旅游也是种奢望。

　　第五，存在被亏待的怨愤心理与“代际贫困传递”②。调研访谈发现，受访者普遍反映他们的生活境遇、保障政策与其他群体相比公平性差，针对他们的政策动态性与衔接性差，他们呼吁政府能够听到他们的心声，根据当年拆迁低补偿、现在高物价、高生活成本以及他们健康状况越来越差、医疗支出越来越大等实际情况，适当提高他们的生活与医疗保障水平，让他们能安度晚年。调查也发现他们的子女陷入“代际贫困传递陷阱”，人力资本普遍较低，是典型的城市新贫困群体。这些社区稳定性偏差，目前潜伏的问题如不重视并加以解决，随着老龄化程度加深会越来越严重。

　　三、改善现状的对策与建议

　　(一)适当提高早期被征地老年农民的生活补助标准，提供差异化生活补贴。考虑到现实可操作性，较为合理可行的做法是对早期被征地老年农民提高生活困难补助和生活保障标准，实施差异化补贴。即：享受《南京市被征地农民老年生活困难补助办法》(【2006】274号)的被征地老年农民，按南京市最低生活保障标准为基数测算生活困难补助;享受《南京市被征地农民基本生活保障试行办法》(【2004】100号)的被征地人员在其基数的基础上提高10%。今后，按照全市对最低保障金的统一调整同步调整老年被征地人员的生活待遇，让这部分人的生活逐渐得到改善。由于只涉及60岁以上早期被征地老年农民，覆盖面较小，且不会涉及新增人员，政府财政压力相对较小，从而具有现实可操作性。

　　(二)建立政府专项资金，对被征地老年农民提供适度医疗救助。养老的核心在于医疗保障，要解决早期被征地老年农民的医疗困境，在享受居民医保的同时，建立政府专项资金，对被征地老年农民提供适度医疗救助。

　　1、提高门诊报销额度。可参照现行低保医疗救助办法，对被征地老人进行医疗救助，对门诊看病的被征地老人每年门诊报销额度增加至2000元。

　　2、将慢性病纳入门慢救助。考虑到被征地老年农民现在平均年龄在70岁以上，曾经为城市建设作出贡献，且现行征收安置政策较完善，涉及被保障人员范围将逐步缩小，政府财政应安排专项资金，针对这部分不享受门慢医疗保障的被征地老年农民，实行门慢医疗救助。

　　(三)养老服务、社区服务、志愿服务多措并举，实施被征地老年人关爱工程。尊老敬老，不仅是子女的义务，是中华民族传统美德，也是服务型政府的重要职责，随着这部分被征地老年农民年龄的不断增长，政府应根据这些被征地老年农民的生活困境与当年拆迁低补偿的客观情况，实施关爱工程。

　　1、养老服务。将失能、半失能和80周岁以上的被征地老年农民全部纳入政府购买的居家养老服务群体，为他们提供助餐、家政、紧急呼叫等居家养老服务。

　　2、社区服务。社区应对这部分老人建立档案，定期走访，了解诉求，根据各自需求，优先为他们提供社区养老服务产品，并通过结对帮扶、邻里守望等形式有针对性的开展社区服务，社区还要利用各种传统节日组织这部分老人开展各类休闲娱乐活动。

　　3、志愿服务。引导社区志愿者和社会组织广泛开展关爱活动，定期走访被征地老年农民，了解他们的所需所求，有计划地开展帮扶活动。

　　注释：

　　①马斯洛需求层次理论把需求分成生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现五类，依次由较低层次到较高层次排列。马斯洛认为，只有这些最基本的需要满足到维持生存所必需的程度后，其他的需要才能成为新的激励因素，而到了此时，这些已相对满足的需要也就不再成为激励因素了。

　　②代际贫困传递是美国的经济学家在研究贫困阶层长期性贫困的过程中发现贫困家庭和贫困社区存在贫困的代际传承现象，从而于20世纪60年代初提出了“代际贫困传递”概念，就是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父母传递给子女，使子女在成年后重复父母的境遇——继承父母的贫困和不利因素并将贫困和不利因素传递给后代这样一种恶性遗传链。